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十九届五中全会精神解读⑩ | 积极应对人口老龄化,增强生育政策的包容性

发布时间:2020-12-31
  杨 舸 中国发展观察 2020-12-31
 
  中共中央发布的《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中,有关人口政策的表述体现了“十四五”时期人口政策的重心变化,尤其是首次提出了“包容性生育政策”的概念。“十四五”时期是我国全面建设社会主义现代化强国的起步期,是经济进入高质量发展的关键期。人口状况的发展变动对社会经济发展影响深远, “十四五”时期的人口政策必须从长远的视野来调整和实施。为此, 本文主要从“十四五”人口变动的角度阐述生育政策“包容性”的内涵和措施。处于有利于经济发展的黄金期。“十四五”时期的人口趋势将有以下几方面的重要转变。
  “十四五”时期的人口变动
  我国人口态势正在发生重要转变。一方面,虽然人口总量仍然保持增长,增速却在不断下降,人口自然增长率已经降至5‰以下;人口老龄化仍然在不断加深,65岁及以上的老年人口比例已经超过10%;随着生育政策调整,妇女生育率经历短暂回升后下降,总和生育率已经降至1.5(甚至更低);劳动年龄人口的比例和规模继续下降。另一方面,我国依旧是世界第一人口大国,规模庞大的、具有基础教育水平的劳动力群体为我国过去几十年的经济发展贡献了丰富的“人口红利”,庞大的国内消费市场是我国经济发展保持韧性的秘诀,人口总抚养比依然较低,处在有利于经济发展的“黄金期”。“十四五”时期的人口趋势将有以下几个方面的重要转变。
  首先,政策红利消耗殆尽, 生育率可能持续下行。2010年以来的出生人口数据受生育政策调整影响波动很大,前期缓慢上升,2016 年出生人口达到近期峰值1786万, 之后快速下降。根据国家统计局公布的出生人口数量进行回溯发现, 2011年—2015年总和生育率均超过1.6,2016年和2017年的总和生育率则超过1.7,但随着“政策红利”的释放,2018年总和生育率迅速下降至1.5,2019年再次降至1.45左右。同时,“十四五”时期育龄妇女的规模将继续减少,大约每年减少400- 600万。
  第二,人口老龄化进入加速周期,养老金承受较大压力。我国人口转变节奏快、周期短的特点,人口老龄化的速度也相应较快。当前老年人口的增长与60年前出生人口的变化紧密相关,我国第二次出生高峰在1962年至1969年,仅1963年的出生人口就高达2900万。这批人口将在今后10年逐渐进入老年期, 致使“十四五”期间中国进入加速老龄化阶段。60岁及以上的老年人口规模从2020年的年增长800万,到2029年的年增长1300万。人口老龄化进程的突然加速首先会带来养老金支出的明显增长,为经济转型和社会体制完善带来更大的挑战。
  第三,婚育和家庭模式发生转变,人口趋近负增长。西方国家在上世纪90年代开始了第二次人口转变, 主要表现为:生育率在更替水平以下继续下降;人口开始负增长;非婚生育比例不断提高;不婚、离婚和非婚同居变得普遍。我国的生育率已经下降到较低水平,人口即将开启负增长时代,离婚率、非婚同居率呈现上升趋势,初婚年龄、初育年龄也在不断推迟,这些变化特征与西方国家的第二次人口转变十分接近。但婚姻和生育仍然是绝大多数人的必然选择,这与西方国家存在显著差异,我国的第二次人口转变将表现出现代和传统交织的双重特性。
  第四,劳动力呈现双重变动, 年龄结构老化和素质结构优化并行。我国劳动力数量先于总人口开始负增长的进程,15—59岁的劳动年龄人口规模自2012年开始下降,由最初年均减少200多万,到“十四五”时期的年均减少348万;20—49岁的中青年劳动年龄人口规模在“十四五” 时期年均减少超过800万人。与此同时,我国劳动年龄人口的受教育结构将显著改善,到“十四五”期末,受过高等教育的劳动力比例将上升至27%,平均每年上升超过1个百分点。未来,我国将拥有世界上最大规模的高等教育劳动力,成为我国产业结构升级的支撑性力量。
  生育政策包容性的内涵
  在“十四五”时期,中国的人口政策将向“包容性”转变。“包容性”是指社会主体能够包容客体的特性,通常是指社会多元化,人与人、人与社会、人与自然和谐共处的状态。公众对于“包容性”的认知首先来自发展经济学领域, “包容性”发展区别于单纯追求经济的增长,强调共享发展的成果, 维护社会的平等和公平,保护弱势群体,维持社会和经济协调发展, 保护生态环境,从而最终实现人类的可持续发展。转移到人口发展领域,生育政策包容性存在以下几个方面的含义。
  第一是均衡性。人口发展的“均衡性”要求人口自身的规模、结构、分布、素质等要素之间相互协调,而且人口与社会、经济、环境、资源等外部因素之间也要相互匹配。历史上,我们的人口政策以控制人口规模为单一目标,忽视了人口内部要素的均衡发展,造成了人口结构与外部要素之间的新矛盾。以人口均衡发展为施政目标是我国多年人口计划生育政策的经验总结。
  第二是全面性。人口与社会经济环境、资源生态环境均为相互作用、相互影响的关系,人口政策也不应是孤立的政策,应该在国民经济、社会体制、产业规划、城镇化布局、资源利用和环境保护等社会经济发展综合战略中充分考虑人口因素的影响和对人口发展的作用,才能实现人口与外部要素的协同发展。
  第三是长期性。人口的变化需要漫长的发展过程,具有明显的规律性和依赖性。人口政策的调整也需要经历较长时间才能看到效果。因此,人口政策必须具有前瞻性, 用长远观点来审视人口政策的影响,提前预警人口安全问题,及时调整人口政策方向。
  第四是可持续性。随着人口转变的完成,中国已经追随发达国家的脚步进入后人口转变时代,人口面临负增长的风险加大。但各国间的传统文化观念、经济发展水平、人口与社会的互动关系均存在较大差异。人口政策的调整不能照搬国外经验,必须符合经济发展的国情,适应社会主流价值观念,才具有可持续性的能动力。
  增强生育政策包容性的举措
  基于人口的变动趋势,中国正在调整相关的生育政策。在过去10年,中国人口政策的调整体现在以下两个方面:一是循序渐进地放宽生育数量限制。为了规避可能出现的生育堆积问题,中国分步骤放宽了生育限制,2013年11月,十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,启动“实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”。2015年12月,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议表决通过《人口与计划生育法修正案(草案)》,“全面二孩”政策于2016年1月1日起施行。二是改革过去计划生育政策的执行部门。2013 年3月,国务院将卫生部与人口和计划生育委员会职能合并,组建国家卫生和计划生育委员会;2018年3 月,国务院组建国家卫生健康委员会,主要承担卫生、健康、家庭、养老等相关职能,人口规划、人口政策的职能转交国家发展和改革委员会承担,计划生育政策的执行机构正式成为历史。而在基层政府, 计划生育工作由管理型向服务型转变,生育登记和生育审批的传统职能被置于次要地位,而生殖健康、妇幼保健等公共服务被列为主要职能。未来,我国还将进一步依据人口变动趋势,规避人口风险,调整人口政策。
  首先,进一步放宽生育限制, 将生育权利还给家庭和女性。过去的计划生育限制存在城乡差异和地区差异,放宽生育限制将消除这些差异,把生育的决策权交还给家庭或女性。同时,也要宽容各种生育状态,保障所有儿童的生存权和发展权。而且,还要建立生育包容性的制度环境和文化环境,经过长时间的累积,一些不利于生育的政策理念和文化观念隐藏在老百姓生活相关的环境中,清理和修正都需要较长时间,有必要加快这一进度, 增强公共政策、文化舆论、社会环境对生育更广泛的包容性。
  其次,全面支持家庭发展,不仅在生育环节,也在婚姻、抚育、养育、教育等全生命周期给与帮助。从欧盟的家庭友好计划到日本的“少子化社会对策”,低生育率国家鼓励生育的措施通常都包含一整套社会经济对策。我国正在建立起更全面的家庭支持体系,从婚育假期、生育津贴、劳动权益保障、托幼照料、儿童教育等多层次、全方位的支持家庭生育和儿童成长。2019年开始实施的新个税征缴办法已经将子女教育和赡养老人列入专项扣除的范围;教育部倡导的“学前教育行动计划”已经使得2019年普惠性幼儿园覆盖率达到76%,这些享受政府补贴的学前教育机构减轻了家庭的养育成本。但是,我国家庭福利制度建设才刚刚起步,各级公共财政的支付能力有限,需要设计匹配中国国情的、可持续性的政策体系。发达国家的政策经验表明,任何单独的政策措施都无法对生育率提升起着决定性作用,只有设立涵盖婚恋、生育、教育、住房、养老、社保等方面的一揽子家庭支持计划,优化公共服务供给和公共资源配置,才能从根本上保障家庭发展,提升家庭的生育意愿。
  第三,人口政策的重心正在转向全面提升人口素质。我国近年来实施了妇幼健康和计划生育服务保障工程,医疗机构和基础卫生服务机构在孕前优生教育、孕期保健、出生缺陷筛查、婴幼儿计划免疫和喂养指导等方面开展了细致的工作,显著降低了孕产妇死亡率、婴儿死亡率和出生缺陷发生率。我国还推行了“健康中国行动”, 将健康知识普及、健康生活倡导、医疗服务优化和健康环境促进列为主要行动目标,这是在人口老龄化的背景下提升全体国民健康素质的重要举措。劳动力供给下降可能对经济增长产生负面影响,需要以劳动力素质提升来对冲和弥补。人口素质不仅包括体能健康素质,还包括智能科教素质和精神文明素质。“十四五”时期教育改革的方向将是推动教育高质量发展,除了继续巩固和优化的基础公共教育服务体系外,更会注重在职业教育、产教融合、一流大学等方面投入和建设,打造培养高端人才的教育体系。第四次科技革命带来国际竞争格局的重新洗牌,未来综合国力的较量也是科技实力的竞争和知识型人才的比拼,全面提升人口素质是我国建成社会主义现代化强国的基本保证。
  第四,增加劳动力有效供给, 实施渐进式延迟退休年龄政策。随着人口老龄化的推进,我国劳动年龄人口将进一步下降。尽管新技术、新产业、新业态、新模式正在深刻影响着劳动力市场的需求结构变化,但长期来看,我国仍将面临劳动力总量短缺和结构性短缺并存的局面。为了应对劳动力供需关系的变化,必须要挖掘劳动力供给潜能,缓解劳动力供给下降给社会经济发展带来的负面影响。“十四五”规划中提出了“强化就业优先政策”,我国将保障和提高重点群体的就业能力,如:农民工、应届高校毕业生、大龄失业人员等,具体举措包括:提升农民基础教育水平、完善职业培训、加强公共就业服务、增强学校教育和就业的衔接、落实创业扶持政策、消除就业歧视等。同时,随着养老金支出压力的逐年增加,我国将在恰当时机开始实施渐进式延迟退休年龄政策,鼓励有劳动能力的老年人回到工作岗位,缓解劳动力供给短缺的问题。
  第五,注重长期人口战略的制定和执行,依托新技术、新数据创新人口数据监测和风险评估机制。国务院于2016年印发《国家人口发展规划(2016-2030年)》,2019 年印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》,明确了10—20年内人口发展的主要目标和工作任务。由于人口变动对社会经济发展的深远影响,人口政策不仅要着眼于20 年、30年,更要有50年、100年的视野。除了中期的人口规划之前, 我国将加强长期人口发展战略的探索和研究。除此之外,不论是人口实时监测,还是人口远景规划,均离不开实时有效的人口数据支撑, 大数据、云计算等科学技术的发展带来人口统计时效性和准确性的大跨越,依托新型数据开发技术和平台,建立长期人口监测和风险评估体系,对于科学认识经济增长、社会发展与人口的相关关系,提前做好政策预判具有重要意义。
  作者单位:中国社会科学院人口与劳动经济研究所 
  文章来源:《中国发展观察》2020年第23期
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